林地是森林、林木赖以生存的基础，也是生态文明建设的重要基础，同时也是森林资源和土地资源的重要组成部分。从近两年森林督查中发现的违法案件来看，建设项目违法使用林地的现象时有发生，林地保护管理形势仍然严峻。为了侦办以上林业司法案件需要，执法机关需要聘请鉴定机关和鉴定人对破坏林地进行鉴定。鉴定过程中涉及到林地概念如何认定的问题。现行法律法规中的林地概念含混不清，相互不衔接，在鉴定实践中不易操作，亟需予以明确和规范。
一、现行法律法规对林地概念的规定
1.根据«中华人民共和国森林法»(２０１９年修订)，林地指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。主要指政府规划发展林业的土地。
2.《森林法实施条例》第2条第四款规定，林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜地。该表述内容混乱，乔木、竹林是树木学上的概念，不是森林资源调查的概念；疏林、灌木林等是森林资源调查的概念。
该表述并非对林地概念从林地的属性进行区分，而是从行政法规层面对其外延进行了界定。该表述除了乔木林郁闭度限定0.2以上，其它林地没有具体的量度化标准，实际操作中不易把握。
3.根据«第三次全国土地调查土地分类标准»，林地指生长乔木、竹类、灌木的土地，以及沿海生长红树林的土地，包括迹地，不包括城镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。国土三调标准规定的林地主要指土地现状为生长着乔木、竹类和灌木的土地，包括采伐迹地和火烧迹地，其最少上图面积为400㎡。但标准中将河流护坡、坝体范围内的，公路、铁路征地范围线内的，公园与绿地、高教用地、特殊用地中的有林地均未单独区划，而是合并至相应的地类中。
另外国土三调标准中将种植苹果、梨等人工矮化经济树种的土地定为种植园地，不属于林地范围，农林复合经营的土地定为耕地，亦不属于林地范围ꎮ因此国土标准着重于土地的利用状况。
4.根据«林地分类标准»，林地指用于林业生态建设和生产经营的土地和热带或亚热带潮间带的红树林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地、竹林、灌木林地、疏林地、采伐和火烧迹地、未成林造林地、苗圃地、林业生产辅助用地和县级以上人民政府规划的宜林地ꎮ林业调查标准注重土地的覆盖现状，即附着有乔木、灌木、竹类，连续面积达到0.0667h㎡的土地均为林地，同时包括迹地、造林失败地等无立木林地，以及政府规划适合造林绿化的宜林地。
从界定林地概念的法律位阶来看，最高的是行政法规即《森林法实施条例》。由于《森林法实施条例》有一定缺陷，不易量度化，可操作性差，还需要一定的技术标准严格界定。
二、技术标准层面对林地概念的表述
1.林业标准中的林地概念表述。《林地分类》（LY/T1812-2009）对林地进行了定义。林地是指用于林业生态建设和生产经营的土地和热带或亚热带潮间带的红树林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林以及竹林、灌木林地、疏林地、采伐和火烧迹地、未成林造林地、苗圃地、森林经营单位辅助生产用地和县级以上人民政府规划的宜林地。该标准中的林地分类原则是以林地覆盖类型为主、林地规划利用分类为辅。明确给出林地的基本定义是发展林业生产的土地，并给出了各种林地相应的技术标准，以便在实践中对号入座。但该标准只有包含的内容，没有不包含的内容，涵盖范围过大。
该标准有林地的含义是达到有林地标准的全部土地，包括非林地上的达到郁闭度0.2以上的有林地标准的土地。该标准用于森林资源的调查、统计、监测、规划设计和经营管理的技术层面来界定林地概念的。
2.国家标准中的林地概念表述。〈土地利用现状分类〉（GB/T21010-2007）中，农用地包括耕地、园地、林地、草地等。将林地定义表述为：指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地。包括迹地，不包括居民点内部的绿化林木用地，以及铁路、公路、征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。并对有林地、灌木林地、其他林地从技术标准上进行了量化区分。
该表述区分了土地的自然属性与社会经济属性，即林业用地与林地的概念。同时还区分了包含与不包含的内容，具有一定的科学性，并把林地与园地以并列关系进行描述，但该表述没有涵盖全部林业用地范围，如经济林地、宜林地。
另外，该标准有林地含义不包括经济林、果园、不包括居民点内部的绿化林木用地、铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。的灌木林地覆盖率比林业标准高10个百分点。该标准中的天然、人工、其他牧草地可能是林业标准中的宜林地。该标准分类依据主要以利用为主，而林业标准分类依据主要以覆盖为主。
三、尽快解决相关法律“林地”标准适用不一致问题
新修订的《中华人民共和国森林法》在2020年7月1日正式实施，其中，林业行政管理中办理林木采伐证、林地征占用、林业资源确权登记、林业行政执法中对“林地”多有涉及。虽然新《森林法》第八十三条（三）对林地进行了定义：“林地是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。”但在基层具体实施林业行政许可、林业执法、监督等行政管理工作中，新《森林法》关于“林地”的规定可操作性不强，与《土地管理法》等法律规定和国土资源调查技术标准存在冲突。
1.“国土调查”和“林业资源”两张图对于“林地”数据存在差异，这种差异在全国各地普遍存在，是一个深层次的土地权属争议问题。
2.数据对比发现，有的在“林业资源清查”中界定为林地，而“国土资源调查”却界定为非林地；有的在“林业资源清查”界定为非林地，而“国土资源调查”中却界定为林地现象。在排除调查方法、调查时间、处理软件等原因，主要原因是两部法律规定、两个部门两类调查技术标准有冲突。
3.目前虽然新《森林法》已于2020年7月1日实施，但国务院《森林法条例》还未修订，在自然资源管理、国家林草管理方面对包括“林地”在内林业资源管理标准技术有待统一。
为此，建议：
一是从技术层面，尽快落实《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》（自然资发[2023]53号）文件，最终形成地类唯一性的全国一张图；
二是从立法和法律适用层面，全国人大及其常委会等应把《土地管理法》、《森林法》中关于“林地”标准法律适用冲突或效力予以司法解释界定；
三是从管理执行层面，国务院应尽快将修订操作性、针对性更强的《森林法实施条例》列入政府法制建设议程，与新相修订的《森林法》相配套，对于“林地”作出具体、详细、操作性强的规定，尽快出台、尽快实施。